Е.А. Лукьянова РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИИ /1917-1993/

Но, пожалуй, самое большое значение принятие Конституции СССР имело для развития и глобального совершенствования всего советского законодательства и конституционного законодательства в особенности. Буквально через два месяца после вступления в силу Основного Закона был принят первый план законодательных работ — Постановление Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР»12. Таким образом, была реализована идея многих ученых о внедрении планирования в право подготовительную деятельность в нашей стране, поскольку вслед за этим постановлением стали регулярно приниматься планы законодательных работ. Главное — работа по совершенствованию законодательства велась не только в направлении восполнения его пробелов. Была проведена кодификация жилищного и природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, существенно обновлены нормы уголовного права. Из 1367 актов, помещенных в 1986 г. в первых десяти томах Свода законов СССР, 370 составляли акты, принятые после вступления в силу Конституции СССР 1977г. При этом первоочередное внимание уделялось конституционному законодательству. Достаточно сказать, что 4/5 от общего числа актов, предусмотренных первым планом законодательных работ, составляли источники советского государственного права.

И все же при всей огромной законодательной работе, проведенной в первое десятилетие действия Конституции, многие ее положения так и оставались лишь на бумаге. Они не были в достаточной степени оснащены средствами и механизмами реализации, не сопровождались конкретными практическими делами13. Достаточно вспомнить, что вплоть до 1987г. в стране не существовало единой юридической процедуры обжалования гражданами действий должностных лиц, хотя в ст. 58 Конституции имелось на нее прямое указание. Помимо этого в стране сохранялись нетронутыми организация власти, административно-командное управление и сама управленческая система.

Со сменой руководства страны и началом перестройки законодательная деятельность, направленная на реализацию положений Конституции, получила новый импульс. Был принят целый ряд актов, существование которых во времена застоя казалось немыслимым. Одновременно велась большая работа по оценке и переосмыслению всего пути, пройденного государством.

Расстояния, в котором оказалось общество на семидесятилетнем рубеже советской государственности. Летом 1988 г. на XIX партконференции был сделан вывод о глубокой деформации политикой системы общества и о необходимости ее устранения. Условием и следствием намеченных преобразований являлась глобальная реформа правовой системы. На основе этих решений была принята новая редакция Конституции. Причем это была именно новая редакция, а не новая Конституция. Были внесены существенные изменения в избирательную систему и систему представительных органов. Но по своей сущности — по принадлежности власти и форме государства — Конституция оставалась прежней. Новая редакция лишь создавала механизм для реализации главного положения Основного Закона — действительного расширения социальной базы власти. С момента ее принятия кандидаты в депутаты стали выдвигаться не только трудовыми коллективами, что характеризовало государство трудящихся. При этом специально создавались общественные организации для лиц, не занятых общественно полезным трудом, — ветеранские организации, женские советы. С целью корректировки порочной избирательной практики (не законодательства, а именно практики) вводились обязательные альтернативные выборы.

Именно с этого времени начинается коренной перелом в развитии конституционного законодательства. Наступает время, когда меняется правосознание общества, и в первую очередь правосознание самих правоведов и законодателя. Право отходит от догматизма и начинает адаптироваться к совершенно иному уровню развития общественных отношений, определяются новые принципы правового регулирования, приходит понимание, что системой «латания дыр», бесконечным внесением изменений в действующие нормативные акты уже не обойтись, вырабатывается концепция коренной реконструкции всей системы законодательства. И как подведение итога всем этим процессам принимается решение о подготовке новой редакции Основного Закона страны. Первое десятилетие так называемого «ограниченного» действия Конституции страны в условиях застоя тем не менее чрезвычайно оживило и активизировало деятельность профессиональных юристов. В то время как вся юридическая наука и в особенности государствоведение ушли далеко вперед, сопредельные общественные науки продолжали жить и работать в прежнем «полусонно-социалистическом» ритме. В итоге из всех резолюций XIX партконференции, определивших развитие страны на ближайшие годы, только две имели реальные программы действия и могли быть воплощены в жизнь. Речь идет о резолюциях, касающихся реформы политической системы общества и правовой реформы.

Все же остальные решения, в том числе по вопросам экономики и национальных отношений, грешили застойным пустословием. Но ведь жизнь общества состоит не только из надстройки, каковыми являются политика и право. И когда народ с величайшем энтузиазмом бросился осуществлять то, что было намечено этими двумя резолюциями, все остальное как бы отошло на второй план. Какое это было интересное время, когда по улице, наталкиваясь на прохожих, ходили люди с радиоприемниками, приложенными к уху, слушавшие заседания парламента, когда все эти заседания транслировались по телевидению по ночам, а сам Съезд народных депутатов СССР называли «парламентом со стеклянными стенами»!

Параллельно и с той же интенсивностью, с какой проводились политическая и правовая реформы, в стране назревали экономический и национальный кризисы. Экономический же кризис всегда порождает или усиливает политический. Именно на этой волне в стране произошел трехэтапный государственный переворот (август 1991 г. — антипартийный, декабрь 1991 г. — антисоюзный, октябрь 1993г. — антисоветский), приведший к ее нынешнему тяжелейшему состоянию. Оговорюсь при этом, что сегодня опубликовано немало материалов о том, что эти кризисы и социальные катаклизмы возникали не только сами по себе, а были во многом спланированы, согласованы и профинансированы извне.

По прошествии 10 лет с шифротелеграмм, отправлявшихся из посольства США в Москве, был снят гриф «Секретно». В опубликованных после этого материалах подтверждаются опасения о внешнем вмешательстве в дела нашей страны на рубеже 90-х гг., которые многократно высказывались за последнее десятилетие. Но при отсутствии доказательств эти опасения представлялись оппонентами как маниакальные измышления догматиков-патриотов. Честно говоря, лучше бы это было так. Но, к сожалению, ничего маниакального здесь нет. Бывший посол США в Москве Дж. Мэтлок в 1989 г. докладывал в Белый дом, что «нынешний хаос во внутриполитической жизни СССР предоставляет Соединенным Штатам беспрецедентную возможность повлиять на советскую внешнюю и внутреннюю политику. Наши возможности отнюдь не безграничны — мы не можем заставить их отдать нам ключи от своей лавки, — но достаточны, чтобы изменить в нашу пользу баланс интересов по многим ключевым вопросам при условии, что мы проявим достаточную мудрость в умелом, последовательном и настойчивом использовании нашего скрытого влияния». Позднее, уже покинув пост посла в Москве и вернувшись в США, Дж. Мэтлок отмечал в одном из интервью, что его депеши из Москвы были хорошо встречены в Вашингтоне и учтены при формировании американской внешней политики. «Наша задача состоит в том, чтобы управлять последствиями распада советской империи, поскольку это в наших интересах», — говорит уже в наши дни госсекретарь США М. Олбрайт14, будучи уверенной, что ключи от «лавки» все же у нее в кармане.

К сожалению, оглядываясь назад, можно сделать вывод о том, что многие процессы в политике и праве, которые вызвала к жизни Конституция СССР 1977г. (особенно в ее редакция 1988 г.)15, несмотря на всю их бесспорную позитивность с юридической точки зрения, обернулись тяжкими последствиями для страны. Беда в том, что прекрасные прогрессивные нормы Основного Закона, созданного замечательными юристами, попали как элитные семена на неподготовленную почву старого закосневшего правосознания, на почву, засоренную устоями административно-командной системы управления, искаженными представлениями о народовластии и другими негативными явлениями. И на определенном этапе именно они — эти нормы о демократии и гласности — «развязали руки» людям, многого не понимающим в специфике и традициях российской государственности, да и просто в юридической терминологии. Положения Конституции, вырванные из ее контекста и лишенные тем самым смысла, стали удобной формой лозунговой митинговости в условиях уже совсем другого периода в жизни страны. В этом — трагичность судьбы Конституции. И именно в этом — смысл фразы, что «нет ничего сильнее идеи, время которой пришло».

Развитие конституционного законодательства в 1977-1988 гг.

Развитие конституционного законодательства до вступления в силу новой редакции Конституции СССР 1977 г. можно разделить на несколько периодов.

Первый из них продолжался с конца 1977 до начала 1985г. Это период активных, но в то же время половинчатых мер. С одной стороны, оставлять государственное право в прежнем состоянии в силу установлений Конституции СССР 1977г. было уже невозможно. С другой стороны, наиболее прогрессивные положения Основного Закона в условиях фактического ограничения официально провозглашенного демократического режима не могли быть конкретизированы в текущем законодательстве и проведены в жизнь. Тем не менее за указанный период было принято 40 крупных союзных государственно-правовых актов16. Значительная часть из них восполнила явные пробелы в законодательстве об общественном и государственном строе. Увидели свет Регламент Верховного Совета СССР, законы о Совете Министров СССР, о Верховном Суде СССР, о Прокуратуре СССР, об адвокатуре, о Государственном арбитраже, о народ, ном контроле в СССР, о трудовых коллективах и повышении и_хроли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями, об областных, краевых Советах народных депутатов, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке работы с наказами избирателей»17. Были приняты Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР и новый Закон о гражданстве СССР18. Впервые взаимоотношения высшего органа власти и его аппарата были урегулированы специальным Положением19. Восемь нормативных актов получили новую редакцию, причем эти редакции не были лишь косметическим ремонтом предыдущих, а учитывали весь опыт, накопившийся в практике их применения20.

В то же время, объективно оценивая всю эту большую законодательную работу, нельзя не сказать о том, что примерно половина всех принятых актов — это акты статутные, устанавливающие порядок организации и деятельности различных государственных и общественных органов, статус депутата, правовое положение символов Советского государства. Они сыграли свою положительную роль в упорядочении государственных структур, совершенствовании работы депутатов, восполнили пробелы в законодательстве. Было существенно расширено правовое регулирование функционирования органов государственной власти, завершено формирование такой подотрасли государственного права, как основы организации и деятельности государственных органов, института правового положения иностранных граждан в СССР. Но ни один из актов не затронул болевых точек общества — деформированной политической системы, проблем, появившихся в экономике, назревавшей напряженности в национально-государственных отношениях.

Начало второго периода обусловлено перестройкой. Его временные рамки: апрель 1985г. — май 1989г. Это период постепенного поворота от многолетних стереотипов мышления и деятельности, пересмотра старых подходов к демократии, отношения к человеку, функционирования государства и содержания права. Это время наиболее точно можно назвать «переходом в переходе», периодом попытки создания усовершенствованной модели государства, подготовкой к серьезным изменениям во всей общественной жизни.

Такой поворот произошел далеко не сразу. Если вспомнить недолгую историю перестройки, то легко заметить, что в апреле 1985 г. она мыслилась только как ускорение социально-экономического развития, как интенсификация народного хозяйства и демократизация общества в рамках несколько обновленных управленческих и политических структур власти, так сказать, «очеловеченных». Как предполагалось, такой путь социального прогресса мог практически исключить угрозу острых конфликтов, ибо допускал баланс всех социальных сил.

Однако этот первоначальный замысел, как показало экономическое и политическое состояние страны, был неосуществим теми способами, средствами и в те сроки, которые намечались. Стишком много накопилось нерешенных проблем, слишком глубоки оказались национальные и региональные противоречия, косным — бюрократический аппарат государственного управления, а народ — уставшим от постоянных дефицитов и административных унижений. Стало очевидно, что нужны более серьезные, чем предусматривались, изменения и в базисных отношениях, и в политико-юридической надстройке, и в культурно-идеологической сфере. Речь шла о необходимости глобальных экономической и правовой реформ, изменения и совершенствования межнациональных отношений, реформы политической системы, охватывающей структуру и порядок формирования государственных органов, разделения функций партии и Советов, юридического признания плюрализма и многопартийности, последовательной борьбы с бюрократизмом21.

Все эти процессы отразились на нормотворческой деятельности. В первую очередь изменился сам подход к праву. Открылись возможности для того, чтобы развернуть и использовать позитивный потенциал действующей Конституции. Начало восстанавливаться подлинное понимание ценностей демократии, гласности, социальной справедливости, законности (хотя впоследствии в этих вопросах произошла путаница). Был провозглашен новый принцип правового регулирования — разрешено все, что не запрещено законом. В то же время законодательная деятельность в этот период (в области государственного права) носила в некоторой степени хаотичный, половинчатый и даже противоречивый характер, что обусловливалось сложностью процессов, происходящих в стране, и особенностями переходного момента.

Во-первых, создавался юридический механизм реализации наиболее прогрессивных положений Конституции, которые в течение почти целого десятилетия ждали своего часа. Так были приняты законы об индивидуальной трудовой деятельности, об аренде, о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, о всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни.

Во-вторых, принимались акты, потребность в которых возникла уже давно и без которых невозможно было развитие истинной демократии и настоящей гласности. К ним, например, относится введение ответственности за преследование за критику, запрет на рассмотрение анонимок, установление гарантий личности при оказании психиатрической помощи и др.

В-третьих, условия времени диктовали необходимость подготовки совершенно новых нормативных актов. Казалось бы, что необычного в митингах, шествиях и демонстрациях? Но когда подавляющее большинство граждан в течение десятилетий не представляло себе никаких иных демонстраций, кроме праздничных, и никаких иных митингов, кроме торжественно-показательных, провозглашение демократии было воспринято ими как прямой призыв к действию. Люди в полную силу начали пользоваться этим конституционным правом. Причем не всегда в мирных и благих целях и не всегда понимая, что стоит за истинными намерениями организаторов. Естественно, что такие выступлений вызвали в первый момент удивление, растерянность и даже противодействие. Сразу стала видна «нагота» конституционной нормы, за которой не было ни гарантий, ни механизма реализаций. В этих условиях при полном отсутствии союзного и республиканского правового регулирования резко возросло значение актов местных органов власти и управления. Весной и летом 1987 г. 0 крупных городах и столицах союзных республик (в Москве, Ленинграде, Киеве, Ташкенте и др.) появились правила о порядке проведения собраний, митингов, демонстраций и иных массовых мероприятий в общественных местах. Союзный акт был принят позже, почти год спустя, и основывался на опыте местных Советов. Интересно отметить, что российский Федеральный 3акон «О митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях, принятый парламентом, не подписывается Президентом под самыми невероятными предлогами уже много лет. Теперь, когда демонстрации обратились против тех, кто пришел к власти на их первой волне, такой закон вновь стал невыгоден.

Меняющаяся на глазах жизнь предопределила принятие целой серии важнейших нормативных актов — законов о государственном предприятии, о расширении прав трудовых коллективов, о создании рабочего контроля профсоюзов, об обязанностях и правах внутренних войск при охране общественного порядка. Борьба с бюрократизмом, славословием и парадностью потребовала введения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов, изменения порядка представления к государственным наградам. В итоге после выработки концепции поэтапного осуществления реформы политической системы Верховный Совет приступил к созданию правовой базы для ее реализации. В декабре 1988 г. были приняты новая редакция Конституции СССР и новый Закон о выборах народных депутатов СССР.

Всего же с апреля 1985г. по июнь 1989г. на уровне Союза ССР было принято 38 актов, содержащих нормы государственного права (в это число не входят постановления Президиума Верховного Совета СССР, обобщающие практику деятельности Советов народных депутатов различных уровней). Вся эта законодательная работа велась старыми привычными методами, когда полуторатысячный традиционно пассивный и послушный высший орган государственной власти собирался на кратковременные сессии и в основном утверждал указы своего же Президиума. Неудивительно, что из 17 государственно-правовых законов, принятых этим парламентом за последние три с половиной года его деятельности, 10 были указами, утвержденными законом. И если раньше подобная практика являлась закономерным проявлением государственной политики, то во время перестройки она стала просто вынужденной мерой: с одной стороны, в стране нарастала жажда права, с другой — появилась необходимость оперативного реагирования на процессы, происходящие в обществе. Именно тогда было особенно остро осознано, насколько нам необходим активный работающий парламент.

Половинчатость принимавшихся в 1985-1989 гг. законодательных мер особенно наглядно можно проиллюстрировать на примере Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»22, который предусматривал возможность обжалования индивидуальных актов должностных лиц, хотя по статистике большинство жалоб приходилось именно на решения коллегиальных органов (в основном решения местных Советов и их исполкомов). Старой моделью организации работы Верховного Совета СССР обусловлена и некоторая хаотичность законодательной деятельности. Актов принималось много, в то время как подробный и широко обнародованный план законодательных работ 1986г. не был выполнен по многим позициям. Слишком многочисленный, чтобы быть работоспособным, собирающийся на кратковременные сессии депутатский корпус просто не мог освоить такой объемный пакет законопроектов, тем более что на повестке дня все чаще стояли вопросы оперативного характера.

Вместе с тем совершенствование конституционного законодательства в первые три года перестройки составило добротную основу для его коренной реконструкции, глубокого и масштабного пересмотра, начатого I Съездом народных депутатов СССР. Основным результатом пройденного пути явилось создание новой правовой инфраструктуры действия Конституции и также реальных правовых гарантий для продолжения начатого движения и последовательного наращивания его темпов.

Особенности источников. Интересно, что среди видов источников государственного права в этот период вновь появляются совместные постановления. Но это уже не те «административно-командные двойники» — постановления ЦК и Совмина, которые так часто принимались по любым вопросам как в сталинские, так и в брежневские времена. Два из них соединяют в себе решения государственных органов — Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР (план законодательных работ); одно — «тройник» — постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС»; а одно вообще уникальное — совместное постановление двух государственных и трех общественных органов — Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР, ЦК КПСС, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ — «О введении аттестации работников аппарата советских и общественных органов»23. Это явление достаточно ярко свидетельствует о том, что нормотворчество выходит за пределы чиновничьих кабинетов, а положения Конституции о расширении участия граждан и общественных организаций в принятии государственно-властных решений постепенно воплощаются в жизнь.

В это же время происходят значительные изменения в отношениях с зарубежными странами. Подписываются и ратифицируются СССР международные конвенции по правам человека — Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаюших достоинство видов обращения и наказания и Конвенция против апартеида в спорте. Существенным шагом вперед стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1989г. о признании Советским Союзом юрисдикции Международного суда ООН, в соответствии с которым с ратифицированных конвенций была снята часть оговорок24.

Развитие конституционного законодательства в 1989-1991 гг.

С избранием и началом деятельности нового корпуса народных депутатов закончился подготовительный период перестройки. Началось проведение в жизнь реформы политической и правовой систем. Но это была лишь внешняя, видимая всем сторона медали. Как ни парадоксально, но именно с началом работы Верховных Советов СССР и РСФСР связано начало разрушительных процессов, которые привели к устранению с мировой арены и расчленению великой страны, показавшей возможность иного, чем на Западе, пути развития и обладавшей огромным, опасным для него экономическим, интеллектуальным и военным потенциалом. Сейчас, анализируя все произошедшее, уже можно с достаточной долей уверенности предположить, что оба Верховных Совета с самого начала были обречены. При определенном развитии ситуации им была отведена особая роль в заранее написанном сценарии, которая заключалась в легитимизации преобразований, приведших к трагедии. Они ее выполнили. В большинстве своем бессознательно и искренне. А когда начали сознавать всю опасность наступающих перемен, стали ненужной и вредной помехой для реформаторов. В этом плане народные депутаты СССР оказались более наивными и позволили манипулировать собой вплоть до ареста своего Председателя и самороспуска (по М.В. Баглаю, легитимного свержения). Наученные горьким опытом своих союзных коллег, народные депутаты РСФСР повели себя менее покладисто и более своенравно. В итоге указами Б.Н. Ельцина российские парламентарии были признаны «преступными элементами» и «вооруженными бандитскими формированиями»25Здание парламента было расстреляно, депутаты досрочно лишены полномочий в принудительном порядке, а Председатель Верховного Совета и вице-президент арестованы.

Так все это видится по прошествии времени. Но тогда, весной 1989г., после выборов, проведенных на альтернативной основе, невиданно поднявших интерес людей к деятельности Советов всех уровней, было ощущение праздника и торжества свободы. Конечно, депутаты не сразу стали настоящими парламентариями. Им потребовалось более полугода, чтобы отойти от предвыборной митинговости, научиться вникать в суть проблем и не тратить время по мелочам, исправлять как прошлые, так и свои же собственные ошибки. Но в результате все увидели неравнодушный, конструктивный, деятельный Верховный Совет.

Этому во многом способствовали новая структура и организация работы высших органов государственной власти страны. Во-первых, чрезвычайно удачным оказалось в сложной, даже, можно сказать, взрывоопасной политической, экономической, социальной ситуации сочетание самого широкого представительства на Съезде народных депутатов СССР и небольшого (почти в три раза меньше прежнего), а значит, работоспособного Верховного Совета. Во-вторых, ушла в прошлое функциональная обезличенность палат, что дало возможность более глубокого сопоставления и учета общесоюзных и национальных интересов. В-третьих, продолжительные сессии, постоянно работающие комитеты и комиссии позволили депутатам всесторонне прорабатывать каждый вопрос.

У депутатов практически не было готовых рецептов и отработанных процедур деятельности. Многие на первый взгляд самые простые парламентские вопросы решались по ходу их возникновения, в процессе работы, начиная от порядка голосования, определения кворума, освещения заседаний средствами массовой информации, мер по защите от нажима меньшинства и в то же время создания гарантий прав меньшинства т.д. Все эти механизмы рождались в муках и спорах. Тем же поистине тернистым путем проходили республиканские и местные органы власти. Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы, да и многие местные Советы скопировали для себя схему «Съезд — Верховный Совет» и начали работать по принципу периодически собираемых «больших» Советов и постоянно функционирующих Советов «малых». Их опыт как постоянно действующих органов народного представительства на местах тоже нарабатывался нелегко. Союзный же парламент постепенно набирал темп работы: из 60 законов, созданных за первый год его деятельности, 33 были приняты только на одной, третьей сессии Верховного Совета СССР в феврале-июне 1990 г.

Всего с 25 мая 1989 г. по 14 июня 1990 г. высшие органы государственной власти страны приняли 375 правовых актов, из них около ЮО нормативных. Сделано было много. Но если оценивать эту большую работу в контексте всей предполагаемой реформы, то можно сказать, что была заложена только первая лента фундамента нового правового здания. Этим фундаментом стали в основном источники советского государственного права: из 100 актов более 60 (среди них 39 законов) содержали государственно-правовые нормы. Анализ всех этих актов позволяет выявить некоторые тенденции развития конституционного законодательства в этот период.

Главная тенденция состояла в изменении подхода к законотворчеству в целом, в совершенствовании законодательного процесса, что позволило повысить качество нормативных актов и обеспечить более глубокую проработку вопросов, подлежащих правовому регулированию. Если раньше формирование отдельных правовых институтов растягивалось на годы, новые нормы начинали действовать рядом с безнадежно устаревшими, приходилось постоянно «латать и паять» несоответствия и дырки в законодательстве, то нормотворческая практика конца 80-х гг. свидетельствует о переходе к комплексному регулированию целых групп общественных отношений. Так были приняты пакеты нормативных актов о статусе судей, о налогах, о пенсионном обеспечении различных категорий граждан, восемь законов о национально-государственном устройстве.

В ходе всесторонней проработки и оценки состояния правового регулирования определенных групп общественных отношений выявилась масса вопросов, о существовании которых все знали, но многие годы делали вид, что их нет. Хотя именно они усиливали социальную напряженность в стране и требовали немедленного решения. Поэтому наряду с глобальной расчисткой законодательства принимались неотложные меры, направленные на развязывание наиболее тугих социальных узлов, таких, как пенсионное обеспечение, поддержание семьи, укрепление общественного порядка, разрешение национальных конфликтов.

Бурное развитие правоприменительной практики поставило депутатов перед необходимостью оперативной корректировки действующих нормативных актов. Причем парламент старался не идти по пути последовательных трансформаций, не вносил бесконечные изменения и дополнения. Были приняты новые законы о гражданстве, о предприятиях в СССР26, готовился новый Гражданский кодекс. Все это сочеталось с ревизией действующего законодательства и отменой большого числа устаревших нормативных актов27. Сокращение множественности законодательства осуществлялось также путем консолидации. Например, положения о порядке работы с наказами избирателей, регулировавшиеся отдельным нормативным актом, совершенно обоснованно и закономерно были включены в законы о статусе народных депутатов.

Безусловно, позитивным фактором являлось то, что законодательная деятельность имела в своей основе плановое начало. Хотя сами формы и принципы планирования претерпели существенные изменения, Верховный Совет СССР использовал в основном текущее планирование с перспективой минимум на сессию, максимум на год. С одной стороны, это дисциплинировало деятельность парламента, с другой — обеспечивало гибкость и динамизм законоподготовительной работы. Помимо этого выполнялись многие позиции прошлых законодательных программ: был принят намеченный еще на 1986 г. Закон о печати и других средствах массовой информации, подготовлен проект Закона о Комитете государственной безопасности.

Конституционные реформы. Особой чертой развития конституционного законодательства в эти годы являлась перманентная конституционная реформа. Она, как уже говорилось, отчасти была связана с тем, что жизнь, двинувшись вперед большими преобразующими шагами, начала обгонять установления Основного Закона. Однако для некоторых изменений Конституции были и другие причины.

В первую очередь это касается введения поста Президента СССР. На эту тему за последнее десятилетие написаны буквально горы специальных исследований, высказано бесконечное количество предположений и обоснований о причинах появления этого государственно-правового института28. Говорилось и о вакууме власти, и о необходимости усиления контроля за реализацией законов, и об укреплении Союзного центра, и о многом другом.

Однанако большинство из доводов, особенно с позиции прошедших лет, представляется малоубедительным. Недаром и в Верном Совете, и на III Съезде народных депутатов СССР в марте 1990г. вопрос об учреждении должности Президента вызвал не только оживленные прения, но даже острую политическую конфронтацию. В течение двух дней ведущие ученые и руководство Верховного Совета уговаривали депутатов. И в итоге уговорили29. Хотя президентская модель никоим образом не вписываюсь в схему советской формы правления и ее введение, похоже, никакими особыми причинами вызвано не было. Вернее, причины, конечно, были. Но только не государственные, а сугубо личные. К их разгадке ближе всего подошел С.А. Авакьян. Он выразился весьма аккуратно, но достаточно точно: «Пост Генсека утратил былое влияние, а должность Председателя Верховного Совета СССР не очень-то позволяла развернуться. Пост Президента давал простор деятельности... Он помогал лидеру освободиться от опеки «родной» партии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро ЦК КПСС и при этом опасаться, что его не только свергнут с партийного поста, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР»30. Думается, можно сказать еще четче: Горбачев панически боялся потерять власть. Его авторитет в партии начал стремительно падать. В любой момент он мог лишиться всего достигнутого. В том числе славы «великого Горби» за рубежом, которая автоматически сопутствовала его должностям. Кстати, этим же объясняются и безальтернативные выборы народных депутатов от КПСС, когда на 100 мест в парламенте было выдвинуто ровно 100 кандидатов. И это в то время, когда именно партия ратовала за повсеместную избирательную альтернативу. Но если бы кандидатов было хотя бы на одного больше, одним неизбранным мог стать именно Горбачев. По крайней мере, такие предположения высказывали члены ЦК в кулуарах Пленума.

Так или иначе, но 14 марта 1990г. был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»³¹. Согласно Закону, Президент становился главой Советского государства. На будущее его выборы были предусмотрены как прямые и всеобщие. Однако избрание первого (и последнего) Президента СССР произошло на Съезде народных депутатов СССР.

По мартовской реформе институт президента был максимально, насколько это вообще возможно, вписан в советскую форму правления. Но очень скоро он начал эволюционировать в сторону расширения президентских полномочий и выведения его из-под контроля представительных органов. 26 декабря 1990 г. после бурных дебатов IV Съезд народных депутатов СССР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления»32. Правительство — Совет Министров СССР — переименовывалось в Кабинет Министров и становилось органом при Президенте.

Естественно, республики скопировали и само нововведение, и его эволюцию, и в первую очередь РСФСР. Ельцин не мог допустить, чтобы его непосредственный противник «обошел его на повороте». Только он поступил умнее — заручился поддержкой населения: пост Президента РСФСР был учрежден Всероссийским референдумом 17 марта 1991 г., на котором 69,85% избирателей высказались за его введение. В итоге учреждение поста Президента внесло чудовищную путаницу в функционирование стройной и отлаженной системы государственных органов, в иерархию нормативных актов и привело ко многим не просто негативным, но трагическим последствиям для страны и ее государственности. Видимо, недаром в 1936 г. И.В. Сталин, уже именовавшийся «великим вождем» и сосредоточивший в своих руках все нити реальной власти, был против создания должности Президента. В докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. он сказал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету»33. Великий Диктатор в этом, как и во многих других случаях, оказался прав.

Почти с самого начала работы на Съезде народных депутатов СССР появилась так называемая «демократическая оппозиция» — Межрегиональная депутатская группа. Ее сопредседателями были Б.Н. Ельцин, Ю.А. Афанасьев, А.Д. Сахаров, В.А. Пальм. Именно этой группе обязаны своими последующими политическими карьерами такие личности, как А.А. Собчак, Г.Э. Бурбулис, Г.Х. Попов, Г.В. Старовойтова, С.Б. Станкевич и многие другие. На II Съезде в декабре 1989 г. группа открыто заявила о своем противостоянии с «большинством». Выступая на заседании 21 декабря, Ю. А. Афанасьев зачитал заявление к Съезду от имени 140 депутатов в котором призвал к немедленному переходу к рыночным отношениям в экономике, отказу от государственной монополии на землю и недра, изменению форм собственности и выведению республик из подчинения центру.

Тогда, в декабре 1989 г., страсти на Съезде удалось остудить. В выступлениях других депутатов прозвучали призывы к более осторожным, продуманным и умеренным действиям. «Вопрос о собственности — это жизненный нерв экономики, — говорил депутат С.А. Медведев, — его легко перерезать, приведя экономику к параличу. Такое уже было в нашей истории, и можем ли мы позволить все это повторить? Не лучше ли учесть опыт и уроки истории и признать взвешенность подхода нашего правительства? Конечно, можно раздать землю еще до весны, только будет ли что считать по осени? Скорее всего, ни у кого уже не будет возможности топтать на трибуне даже статистических куриц»34. В итоге II Съезд народных депутатов пришел к выводу о нецелесообразности поспешной корректировки главы Конституции об экономической системе до принятия Закона о собственности в СССР. Однако он уполномочил Верховный Совет разработать и принять такой закон. Верховный Совет поручение выполнил. Закон «О собственности в СССР»35 был принят 6 марта 1990г., а уже 14-го числа того же месяца на его основе были внесены изменения в Основной Закон страны36. Из Конституции было исключено положение, согласно которому основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной. Главной становилась собственность граждан, с серьезным расширением ее объектов, включая средства производства. Таким образом, под видом реформирования социализма постепенно создавались экономические предпосылки для возрождения эксплуататорских классов.

Наверное, тогда сразу надо было всерьез задуматься о соотношении понятий «революция» и «реформа». Ведь проводимые с весны 1990 г. преобразования фактически балансировали между одним и другим. Они могли пойти как по пути совершенствования существующей экономики, так и по пути постепенного, последовательного слома устоев и принципов советской социалистической государственности. Даже ближайший сподвижник Горбачева Г.Х. Шахназаров впоследствии вынужден был признать: «В большом историческом плане это — контрреволюция»37. Но оценить все происходящее можно было лишь по мере накоплении, когда начали меняться качественные характеристики государства. Эти изменения были осмыслены и сформулированы в конце июля 1991 г. на Пленуме ЦК КПСС. На нем в докладе Председателя Верховного Совета СССР было сказано: «Мы подошли к водоразделу, когда каждый из нас должен определить свою позицию... Ответить — стремимся ли мы к обновленному социализму, строю социальной справедливости и социальной защищенности человека труда, или сворачиваем к обществу, в котором социализма быть не может. Нам надо ответить, остаемся ли мы, двигаясь к смешанной, многоукладной экономике, на позициях приоритета общественных форм собственности либо этим приоритетом является частная собственность. Выбирая рыночную экономику, мы должны ясно сказать, является ли рынок целью или это средство для достижения благосостояния людей. Да и каким должен быть переход к рынку — диким и стихийным или регулируемым и управляемым? Твердо и четко надо ответить,какой мы видим нашу страну в будущем: союзным государством, обновленной федерацией равноправных и суверенных республик либо аморфным конфедеративным союзом государств с различными законами, банками, таможнями, сотнями тысяч беженцев»38. Но, к сожалению, ответов на поставленные вопросы коммунисты дать не успели: менее чем через месяц в стране произошел антипартийный переворот. Итоги же «реформации» Горбачева очень выразительно подвел историк В.В. Согрин: «К концу его пребывания на президентском посту принятое им к реформированию общество лежало в руинах»39.

Еще одной конституционной новеллой весны 1990г. стало изменение ст. 6 Основного Закона СССР — она стала «многопартийной». Сторонникам радикального реформирования не удалось добиться полного исключения упоминания о КПСС из Конституции, но принципу однопартийности был положен конец. Соответственно получила новую редакцию и ст. 51 Конституции, посвященная праву граждан на объединение.

В республиках, в особенности в РСФСР, параллельно шел свой собственный непрерывный конституционный процесс40. Причем он был более радикален, поскольку, во-первых, учитывал опыт федерального центра, а во-вторых, был направлен на конфронтацию с ним. Заведомый разрушитель всегда свободнее в действии и в маневре.

Виды источников. Большие изменения, произошедшие в государственном праве за годы перестройки, затронули не только его содержательную часть, но и виды источников отрасли. Одной из наиболее ярких отличительных черт развития конституционного законодательства является принятие целого ряда конституционных законов. Причем как непосредственно изменяющих и дополняющих Конституцию41, так и самостоятельных нормативных ктов. Это Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, Закон о собственности в СССР, Закон о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федера-пии новый Союзный договор. Некоторые ученые могут возразить, что у нас, дескать, и раньше помимо Конституции существовали самостоятельные конституционные законы. Не вступая с ними в полемику, хочется все же подчеркнуть, что долгое время кроме Конституции и законов о ее изменении и дополнении в советском законодательстве не было других законов со столь ярко выраженным конституционным содержанием. Достаточно вспомнить второй Съезд народных депутатов СССР, пришедший к выводу о нецелесообразности корректировки главы Конституции об экономической системе до принятия Закона о собственности в СССР. И даже тот немаловажный процедурный момент, что законы эти были приняты Верховным Советом (принятие Конституции — прерогатива Съезда), нисколько не умаляет их значения. Верховный Совет был специально уполномочен Съездом на их разработку и принятие. Наряду с союзными было принято немало республиканских конституционных законов. Причем некоторые из них являлись конституционными не только по сути, но и по названию, например Конституционный Закон Азербайджанской ССР «О суверенитете Азербайджанской Советской Социалистической Республики»42. Конституционными являлись также республиканские декларации о государственном суверенитете и декреты о власти.

Появление конституционных законов в моноконституционной системе законодательства — явление закономерное, свидетельствующее о времени больших перемен. Они возникают в период, предшествующий принятию первой (во вновь образовавшемся государстве) Конституции, или знаменуют собой изменение формы государства, переход к новой обшественно-экономической формации. И впоследствии либо целиком инкорпорируются в текст Основного Закона, либо корректируют отдельные принципиальные положения Конституции действующей. Как стали частями Конституции РСФСР 1918г. и Конституции СССР 1924 г. первые декреты Советской власти и другие важнейшие нормативные акты.

Новым видом источников государственного права являлись акты Съезда народных депутатов СССР, съездов народных депутатов союзных республик. По форме это законы, постановления, декреты, декларации и заявления. Так, Съездом народных депутатов СССР за первый год его функционирования было принято семь законов43. Все они содержали государственно-правовые нормы.

Создание новых государственно-правовых институтов (президентства и конституционного надзора) также повлекло за собой появление новых источников отрасли — нормативных указов главы государства и заключений Комитета конституционного надзора СССР.

Что касается заключений Комитета конституционного надзора, то все они были направлены на реализацию положений Конституции, однако не все они являлись источниками государственного права. Связано это с особенностями предмета правового регулирования отрасли, с тем, что некоторые общественные отношения государственное право регулирует не в полном объеме, а лишь в определенной части — устанавливает их основы и принципы. В этих случаях государственно-правовые нормы действуют опосредованно через другие отрасли права. Следовательно, и заключения Комитета конституционного надзора о механизме их реализации являются источниками других отраслей, например, заключение «О несоответствии норм законодательства, исключающих для ряда категорий работников судебный порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров, положениям Конституции СССР, законам СССР, международным актам о правах человека»44. Другую часть общественных отношений государственное право регулирует в полном объеме. Это отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти и реализации основных политических прав и личности. Заключения Комитета конституционного надзора по таким вопросам являются источниками отрасли (заключение «Об Указе Президента СССР от 20 апреля 1990 года «О регламентации проведения массовых мероприятий на территории города Москвы в пределах Садового кольца»45).

Место указов Президента СССР в иерархии нормативных актов было четко определено Конституцией СССР (ст. 127). В соответствии с Основным Законом страны они могли быть либо подзаконными нормативными актами, либо актами правоприменительными. Причем число правоприменительных указов, естественно, должно было быть большим, нежели количество нормативных. Они принимались по широкому кругу вопросов исключительной компетенции главы государства — награждение, решение вопросов гражданства и др. Нормативные указы в силу преимущественно оперативного характера компетенции Президента должны были встречаться реже. Однако Президент считал иначе: на VI Съезде народных депутатов СССР (декабрь 1990 г.) он запросил предоставление ему дополнительных полномочий и получил их. Теперь он мог принимать указы по самому широкому кругу вопросов. Часть из них являлись источниками государственного права, например Указ об образовании нового органа государственного управления — Фонда государственного имущества Союза ССР, Указ о регламентации проведения массовых мероприятий на территории Москвы в пределах Садового кольца46 (временное приостановление действия данного Указа Комитетом конституционного надзора СССР не умаляет его значения как источника права). Помимо правоприменительных и нормативных указов Президент во исполнение п. 5 ст. 127 принимал акты рекомендательного, полунормативного характера, содержащие поручения высшим органам государственной власти и управления Союза ССР по совершенствованию правового регулирования в различных областях и концепцию такого регулирования (например, Указ о демократизации и развитии телевидения и радиовещания в СССР)46.

Особенностью источников государственного права в первые месяцы работы новых представительных органов всех уровней клялось использование прецедентно-обычной формы установления процедуры их деятельности. Тогда при отсутствии правового регулирования создавались процессуальные прецеденты, которые очень быстро перерастали в правовые обычаи, а затем эти обычаи также оперативно корректировались и санкционировались во временных актах, действовавших вплоть до принятия регламентов соответствующих Советов.

Среди традиционных источников государственного права превалировали, как и в другие периоды, законы, принятые Верховным Советом СССР, Верховными Советами субъектов федерации. На уровне Союза ССР законы, принятые в 1989-1991 гг., составляют более 60% всех актов, содержащих государственно-правовые нормы. Причем если раньше значительная их часть являлась утвержденными законом указами Президиума Верховного Совета, то теперь последние практически утратили свое значение в системе законодательства, поскольку изменились функции не только самих высших органов власти, но и их постоянно действующих органов48.

С изменением порядка организации и деятельности представительных органов существенно увеличилось число нормативных государственно-правовых решений, принимаемых Верховным Советом СССР в форме постановлений. Часть из них была направлена на конкретизацию действующих законов СССР (например, пять постановлений к Закону о статусе судей в СССР)49. Постановлениями регулировались многие процедурные вопросы, а также вопросы обеспечения деятельности парламента (например, постановления «О порядке принятия решений Верховным Советом СССР и его органами», «О порядке освещения заседаний Верховного Совета СССР, его комитетов и комиссий палат средствами массовой информации», «О вопросах, связанных с определением кворума заседаний Верховного Совета СССР и его палат», «О временном положении об обеспечении народных депутатов СССР», «Об обеспечении, обслуживании и охране Президента СССР» и др.)50. Постановлениями Верховного Совета СССР оформлялись также планы законодательных работ51.

Подготовка к разрушению Союза

и конституционное законодательство

В 1989—1990 гг. перед союзным центром встала новая сложная задача. Речь шла о сохранении единой союзно-республиканской правовой системы, о нормальном соотношении союзных и республиканских законов и их иерархии. Надо сказать, что концу 80-х гг. институт национально-государственного устройства пребывал в крайне запущенном состоянии, а сами национально-государственные отношения находились в условиях предкризисных, быстро переросших в кризис.

За пятьдесят с лишним лет в сложной по национальному составу стране вопрос о корректировке федеративных отношений с участием всех субъектов федерации ни разу не ставился. С 1922 г. субъектный состав Союза увеличился в несколько раз. В СССР вступили страны Балтии с сильными республиканскими традициями западного образца. После Конституции СССР 1924 г. было принято два федеральных Основных Закона, но не было внесено ни единой поправки в Договор об образовании СССР. Союзное руководство закрывало глаза на то, что федерация, построенная по национальному принципу, да еще с весьма условными границами компактного проживания отдельных национальностей — проблемное и взрывоопасное образование, требующее особой политической деликатности и гибкости. Хотя об этом постоянно напоминала мировая практика развития государственности. Но гораздо спокойней было произносить ничего не значащие речи о Дружбе народов и о нерушимости Союза, чем решать трудные межнациональные проблемы и утрясать разногласия.

Помимо этого кризисному состоянию национально-государственных отношений способствовали чрезмерный централизм в Управлении, многолетнее недостаточное внимание союзных органов к интересам экономического и социального развития республик, к рациональному использованию их природных ресурсов, факты неуважения к национальной культуре, языку и обычаям. Жесткая реакция союзных властей на любой, порой даже мелкий, всплеск национальных чувств только еще больше загоняла их в подполье, и таким путем создавался эффект постоянно тлеющего торфяного болота52. Именно поэтому в 1989-1990 гг. Верховным Советом СССР был принят пакет фундаментальных актов в области федеративного устройства. Этими актами были законы «О разграничении полномочий между Союзом ССР исубъектами федерации», «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», «О языках народов СССР», «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»53. Помимо этого осуществлялось оперативное регулирование предельно обострившейся национальной ситуации в стране, принимались меры по укреплению гарантий прав и безопасности граждан различных национальностей (Законы «Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР», «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства Союза ССР», «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР»)54.

Был образован специальный орган управления — союзно-республиканский Государственный комитет по национальным вопросам, прообразом которого явился входивший в ленинский Совет Народных Комиссаров Наркомат по делам национальностей55. Наряду с чисто нормативными актами Верховный Совет принял важный политико-правовой документ — Декларацию о признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав56. И как заключительный аккорд началась разработка проектов Союзного договора.

Однако, несмотря на все усилия союзного центра, в субъектах федерации шел совершенно иной процесс. Если в течение 1988-1989 гг. о своей независимости заявили только три союзные республики (Эстония, Латвия и Азербайджан), Литва объявила незаконным свое присоединение к СССР в 1940г., а Грузия приняла поправку к Конституции, предусматривающую право «вето на союзные законы, то летом 1990 г. страну охватила чрезвычайно вирулентная эпидемия, названная парадом суверенитетов. В июне, июле и августе суверенитеты провозгласили еще восемь союзных республик (Россия, Узбекистан, Молдова, Украина, Белоруссия, Туркмения, Армения и Таджикистан)57. В конце лета осенью та же «зараза» поразила автономии. Декларации о суверенитете приняли Северо-Осетинская, Карельская, Коми, Татарская, Абхазская, Удмуртская, Башкирская, Бурятская, Калмыцкая, Марийская, Чувашская АССР и др. Помимо этого были образованы Гагаузская Республика в составе СССР (Молдова) и Приднестровская Молдавская ССР. Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Горно-Алтайская автономная область объявили о своем суверенитете и статусе автономных республик, провозгласил суверенитет Иркутский регион58. В то лето страницы юмористических изданий пестрели карикатурами, на которых были изображены суверенные переулки, суверенные дома, суверенные квартиры, суверенные «человеки» и много-много полосатых столбов с надписями типа «государственная граница суверенного тупика».

Чего хотели республики, провозглашая полный государственный суверенитет как «верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти» в границах своих территорий, как «независимость во внешних сношениях» и устанавливая верховенство республиканских законов над законами Союза?59 В то время как Европа стирала границы между государствами, СССР возвращался к феодальной раздробленности и национальной замкнутости. Если «там» готовились пустить пограничные столбы на дрова, то у нас валили вековые деревья государственного единства, чтобы отгородиться друг от друга. «Они» практически ликвидировали таможенную службу — мы, наоборот, стремились ее организовать чуть ли не в каждом областном центре. Страны Евросоюза вырабатывали единое надгосударственное законодательство. Мы же не могли навести порядок в рамках единого государства.

Общеизвестно, что абсолютный суверенитет субъектов федерации — нонсенс, нелепица. Он может быть только ограниченным. Другой вопрос, в какой мере и кем. Речь идет о добровольной передаче республиками определенного ими самими объема прав и полномочий в ведение центра, т.е. о самоограничении своего суверенитета в пользу суверенитета федерации в целом и об обеспечении суверенных прав этой федерации, главной гарантией которых является верховенство федеральных законов Республиканский закон может иметь приоритет над союзным только тогда, когда он принят в пределах полномочий республики. Таким же путем обеспечивается и верховенство союзного закона: он имеет приоритет, если был принят по вопросам, пере. данным республиками в ведение СССР. Здесь должна жестко соблюдаться «юридическая симметрия»60.

Но декларации о суверенитетах прямо противоречили этому безусловному признаку федерации. Они не только провозглашали верховенство республиканских актов, но и устанавливали правила, в соответствии с которыми союзные законы могли действовать на территории республики лишь после их ратификации (Молдова) или утверждения (Узбекистан) республиканскими органами власти. Или вообще применялась расплывчатая, удобная для любой трактовки формула: «Верховный Совет Грузинской ССР приостанавливает на территории Грузинской ССР действие законов СССР и подзаконных актов СССР, если признает, что они не соответствуют интересам республики, внося одновременно в Комитет конституционного надзора СССР и в орган, издавший закон или подзаконный акт, предложение о приведении этих актов в соответствие с интересами республики» (ст. 77 Конституции Грузинской ССР)61. Вот так. Еще и предложение о «приведении в соответствие»! Подобную новеллу правового регулирования федеративных отношений не грех занести в учебники как предостережение на будущее для тех, кто забудет о том, как республиканский партийный князек, зарвавшийся номенклатурный губернатор, распоясавшийся хозяйственник может, прикрываясь заявлениями о защите национальных интересов, игнорировать ослабший федеральный центр. Гениальный провидец М.Е. Салтыков-Щедрин задолго до описываемых событий сформулировал возможное правовое регулирование аналогичных ситуаций. В его «Истории одного города» градоначальник города Глупова Василиск Семенович Бородавкин написал Устав «О нестеснении градоначальников законами», первый и единственный параграф которого гласил: «Ежели чувствуешь, что закон полагает тебе препятствие, то, сняв оный со стола, положи под себя. И тогда все сие, сделавшись невидимым, много тебя в действии облегчит»62.

Источником опасной «суверенной инфекции» 1990г. стала Россия, I Съезд народных депутатов которой собрался 16 мая и «же 12 июня принял упомянутую Декларацию63. Прошло некоторое время, и многие депутаты парламента России вынуждены были признать, что именно с тех пор началось массированное разрушение союзного государства в политическом, экономическом и военном отношении. «Первый шаг в этом направлении, — говорили депутаты, — сделали мы сами на первом Съезде, из благих побуждений приняв решение о государственном суверенитете Российской Федерации... Виноваты мы все. И те наши руководители, которые борьбу против недостатков, а также конкретных политиков, находящихся у власти в Союзе, превратили в борьбу против государства и основ этого государства»64. Истинные политические цели так называемой «демократической оппозиции» были с наибольшей полнотой выражены в документе, внесенном на Съезд группой ленинградских депутатов — В. Варовым, В. Дмитриевым и И. Константиновым. В первых его строках провозглашалось: «Настоящим декретом Съезд народных депутатов РСФСР заявляет о взятии всей полноты государственной власти на территории РСФСР». Б.Н. Ельцин Декрет о власти поддерживал, но особенно его не педалировал. Он понимал, что сначала власть надо взять. Поэтому Декрет о власти так и не был принят. Однако провозглашенные в нем цели и задачи были фактически реализованы в ходе государственных переворотов 1991 и 1993гг.

Кстати, сама российская Декларация о суверенитете юридически гораздо строже, точнее и аккуратнее многих других. Она представляет собой итог сложного политического компромисса. С одной стороны, в нее вошли положения о суверенитете РСФСР, «добровольной» передаче вопросов в ведение Союза ССР, прямом представительстве РСФСР в других союзных республиках и зарубежных государствах, праве России на выход из состава Союза ССР. С другой — подтверждалось стремление создать правовое государство «в составе обновленного Союза ССР», говорилось об уважении прав других республик и Союза ССР, гражданам гарантировалось сохранение союзного гражданства, прав и свобод, предусмотренных Конституцией СССР.

Переворот третий — антисоветский. До последнего дня действия Конституции РСФСР 1978г., даже многократно исправленной и дополненной, в ней было записано: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Кстати, до последнего же дня в Конституции сохранялось и упоминание об СССР. Несмотря на то что 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР денонсировал Договор об образовании СССР53, на VI Съезде вопрос об исключении термина «СССР» из Конституции не набрал квалифицированного большинства голосов. Более того, Съезд не ратифицировал и Беловежское Соглашение о создании СНГ.

Реформа политической системы общества, осуществленная по инициативе XIX партконференции в 1988 г., была в первую очередь направлена именно на укрепление Советов, их связи с избирателями, повышение их работоспособности и авторитета. В 1991 г. Советы в центре и на местах представляли собой немалую силу. Именно Советы как коллегиальные органы народного представительства, наделенные большими государственно-властными полномочиями, реально могли противостоять многим действиям и решениям исполнительной власти, которые под видом демократических реформ, по существу, ломали не только отлаженный государственный механизм, но и, главное, основы общественного строя.

Именно с этой точки зрения советская форма правления категорически не устраивала «реформаторов». Она являлась значительным препятствием на пути осуществления намеченных ими преобразований. Поэтому фактическое руководство России вступило сначала в конфронтацию, а потом и в открытую борьбу с Советами. Эта борьба растянулась на два долгих года, в течение которых страна вновь оказалась в состоянии двоевластия. В итоге в результате третьего государственного переворота в сентябре—октябре 1993 г. Советы пали в неравной борьбе с президентской властью. Этот этап в развитии российской государственности v ее конституционного законодательства, уникальный по многим своим параметрам, безусловно, требует к себе самого пристального внимания.

Казалось бы, третья буржуазная революция в России завершилась. Уничтожены были все три составляющие Советской власти: социализм, союзная федерация, Советы. Но у истории нашей страны всегда были свои особенности. Она не так просто перекраивается под западные модели. Иностранный фасон, покрасовавшись на отечественных подиумах, довольно быстро приобретает формы традиционной национальной одежды. Сейчас уже нет сомнения, что сообщение о смерти Советов было, мягко говоря, несколько преувеличено. Упраздненные, превращенные в местное самоуправление и отделенные от системы государственной власти местные Советы продолжают существовать и действовать в виде «местных представительных органов власти, наделенных государственно-властными полномочиями», более чем в 30 регионах страны (Дагестан, Адыгея, Ингушетия, Коми и др.) или так и остаются Советами народных депутатов (Татарстан, Тува).

Преждевременными оказались и похороны компартии. К настоящему времени она является самой крупной (около 600 тыс. членов) и организованной партией в стране, пользующейся поддержкой более 30% электората. И партией не вымирающей, как утверждают, а обновляющейся — ведь только за 1998 г. в нее вступило более 70 тыс. членов в возрасте до 35 лет.

Союз России с Белоруссией наглядно демонстрирует новые формы и возможности не межгосударственного, а гораздо более тесного сотрудничества разорванных частей бывшего СССР.

Парламентарная или президентская?

Второе двоевластие в России и его конституционное законодательство

Революция и реформа... Каким опытным и зрелым должен быть политик, проводящий реформу, чтобы в вихрях политических страстей вовремя остановиться и не допустить перехода одной в другую. В начале 90-х гг. народ и его выборные представители (не все, конечно, но подавляющее большинство) жаждали именно реформ, направленных на улучшение жизни в стране. Но новые парламентарии не были такими зрелыми и опытными политиками. Многих из них вынесла на поверхность необузданная волна первых альтернативных выборов, когда избиратели, привыкшие с детской наивностью доверять словам, еще не научились отличать их от реальных намерений и дел.

«Понятие реформы, — писал В.И.Ленин, — несомненно, противоположно понятию революции; забвение этой противоположности, забвение той грани, которая разделяет оба понятия, постоянно приводит к самым серьезным ошибкам во всех исторических рассуждениях. Но эта противоположность не абсолютна, эта грань не мертвая, а живая, подвижная грань, которую надо уметь определять в каждом конкретном случае»54.

Дифференцировали ли в своих действиях М.С. Горбачев и Б.Н. Ельцин эти два понятия — неизвестно. Несмотря на внешне стройную серию их поступков по отношению к стране, думается все же, что ни один, ни другой не имели необходимых знаний и навыков. Обладая громадным самомнением, оба считали себя великими реформаторами. Тем легче становились они марионетками в руках действительно опытных и грамотных кукловодов55, твердо определивших для себя стратегию и тактику борьбы за буржуазное переустройство России. С помощью двух таких экзотических (с точки зрения психологии) лидеров и неопытных парламентариев грань между революцией и реформой народ осознал лишь в самый последний момент: в тот момент, когда у него на глазах в самом центре Москвы прямой наводкой из танковых орудий кумулятивными снарядами расстреливали им же самим избранный Верховный Совет. Но тогда уже было поздно.

Впрочем, слово «революция» здесь вообще едва ли подходит, поскольку в данном случае мы имели дело не с утверждением новых основ жизни, а с реставрацией старых, отвергнутых Октябрьской революцией. Поэтому здесь уместнее термин «контрреволюция» или «термидор»56. История России с удивительным постоянством периодически пытается двигаться не вперед по диалектической спирали, а в обратную сторону. Причем опять-таки, вопреки законам развития, такое ее движение не всегда означает деградацию. Просто у российской государственности свой собственный путь, «непонятный, — как поется в песне, -иноземным мудрецам». Хорошо бы еще и нам самим не запутаться в его хитроумных лабиринтах.

Законодательная деятельность российского парламента (1990~ 1991). Верховный Совет РСФСР в первые полтора года своей деятельности не терял времени даром. К декабрю 1991 г. он побил все рекорды законотворческой «скорострельности». С 31 мая 1990г. по 9 декабря 1991 г. (т.е. до момента констатации факта уничтожения СССР) им было принято 95 законов57 (если не считать законы об «изменениях и дополнениях», то 63). И эти законы не были актами временными, как многие декреты первых лет Советской власти. Это были полновесные нормативные правовые акты, большинство из которых (около 40) являлись источниками конституционного права.

С одной стороны, высокая законодательная активность, направленная на восполнение пробелов в праве, — это прекрасно. С другой — существует никем не вычисленный и не обоснованный, но безусловный предел такой активности, превысив который законодательный орган попросту начинает работать впустую, даже из самых благих побуждений. Это связано с тем, что субъекты вновь создаваемых правоотношений не в состоянии усвоить, осознать и «переварить» слишком большое число новых норм права. В таких ситуациях, как правило, сразу возникают проблемы с правоприменением, с реализацией законов на практике. Причем немалую роль здесь играют стереотипы правосознания, привычки и навыки работников органов юстиции, других практикующих юристов. Эту аксиому ни в коем случае нельзя забывать. Верховный Совет СССР в этом смысле был гораздо более осторожным законодателем. Он активизировал свою деятельность постепенно, вводя новое правовое регулирование с «тройной оглядкой», заботясь о качестве принимаемых актов и заранее просчитывая планируемый правовой результат. Получается, что мало законов — плохо, тогда право начинает отставать от развития общественных отношений, но и слишком много новых законов не менее опасно, потому что может привести, образно говоря, к правовой анархии.

Как уже говорилось выше, часть законов, принятых Верховным Советом РСФСР в 1990-1991 гг., были законами «конфронтационными» — направленными на борьбу с Союзом58и относились к законодательству великого противостояния.

За этот период пять раз вносились изменения и дополнения в действующую Конституцию РСФСР59. Из нее исключались положения, связанные с социализмом, его экономической основой, Коммунистической партией. Как и в Основном Законе СССР, ст. 6 стала «многопартийной». Конституция приводилась в соответствие с Декларацией о суверенитете, и соответственно изменялся ряд положений, регулировавших вопросы национально-государственного устройства. Был введен пост президента, и постепенно расширялись его полномочия. При этом наряду с ослаблением позиций правительства укреплялась вся исполнительная вертикаль сверху донизу60.

Значительное число актов было направлено на обеспечение деятельности новых государственных органов РСФСР. Это законы «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами», «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», «Регламент Верховного Совета Российской Федерации», «О статусе народного депутата РСФСР», «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР», «О Президенте РСФСР», «О выборах Президента РСФСР», «О порядке вступления в должность Президента РСФСР», «О порядке отзыва народного депутата РСФСР», «О местном самоуправлении в РСФСР», «О выборах главы администрации», «О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР»61 и др.

Законами фиксировались изменения в федеративном устройстве России, вызванные тем, что ряд автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) заявили о своем новом государственно-правовом статусе и преобразовались в республики в составе РСФСР62.

Наряду с законами, принятие которых диктовалось практической необходимостью, Верховный Совет РСФСР приступил к осуществлению большой законодательной программы, направленной на развитие, совершенствование и даже становление новых государственно-правовых институтов. Был принят Закон «О референдуме РСФСР» и новый Закон «О гражданстве РСФСР»; Законом «О Конституционном Суде РСФСР» вместо союзного института конституционного контроля в России вводилось конституционное правосудие63. В обеспечение провозглашенных Конституцией прав и свобод личности были приняты законы «О свободе вероисповеданий», «О реабилитации репрессированных народов», «О языках народов РСФСР»64.

Революция или реформа? Наиболее глубокие изменения произошли в экономической системе. За 1990—1991 гг. Верховным Советом РСФСР были приняты законы «О собственности в РСФСР», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О банках и банковской деятельности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и др.65 Положения этих законов закладывали принципиально новые основы экономической системы государства.

С первого взгляда могло показаться, что создана законодательная база для буржуазного переустройства общества. Однако это было не совсем так. Законодательная база закладывалась под экономическую реформу, а не под буржуазную революцию. Плюрализм форм собственности, многоукладность экономики, введение новых способов хозяйствования и методов управления сами по себе еще ни о чем не говорят. Более того, все преобразования должны были проводиться при участии трудовых коллективов и под контролем Советов.

Так, Законом о собственности (п. 1 ст. 6) предусматривалось, что земля и недра находятся в ведении Советов народных депутатов. Государственная программа приватизации, согласно Закону, подлежала утверждению Верховным Советом РСФСР. Фонды имущества, ведающие приватизацией, также были подотчетны и подконтрольны Советам. Законом «Об инвестиционной Деятельности» местные Советы были наделены правом самостоятельно определять направления использования инвестиций (п. 2 ст. 9). Более того, проекты целевых и комплексных инвестиционных программ могли передаваться в правительство и Верховный Совет только после их рассмотрения соответствующими местными Советами (ст. 12). Фермерские хозяйства определялись законом (п. 1 ст. 2) как «равноправное звено экономической системы наряду с государственными, коллективными, индивидуальными и другими предприятиями и организациями». Законом о предприятиях была создана целая система гарантий, защищающих интересы трудовых коллективов.

Реформа или революция? Но у Президента России и его окружения были несколько иные представления о том, что и как должно было быть преобразовано. Их не устраивала только лишь экономическая реформа. Речь шла именно о смене общественного строя. В свое время Горбачев, сделавший первые шаги в этом направлении, двигался к своей цели (вряд ли осознавая ее до конца) медленно, вкрадчиво, осторожно, избегая резких перемен. Ельцин, следуя по дорожке, проторенной его предшественником, позволял себе быть более радикальным. Но даже он по вопросу об общественном строе был достаточно осторожен. Речь об этом не шла ни в его предвыборной программе, ни на референдуме. Иначе избиратели могли бы не отдать ему свои голоса, поскольку подавляющее большинство населения ни о какой смене общественного строя и не помышляло. Впервые об истинных целях реформирования российский Президент заговорил лишь в апреле 1993 г. Тогда на заседании правительства Ельцин сказал: «Там, где приватизация идет плохо, это уже явное свидетельство того, что на местах противодействуют реформам, противодействуют смене общественного строя России»66.

Избранные и поддерживаемые населением Советы являли собой реальную преграду для достижения намеченной Президентом цели. Однако просто «перешагнуть» через них, и в первую очередь через «свой собственный» Съезд и Верховный Совет, которые привели его к власти, Президент все же не мог. Были и другие причины, удерживавшие его от быстрых и резких движений.

Во-первых, немалую роль играла инерционность мышления народа. Большинство с трудом осознавало смысл реформ, медленно адаптировалось к ним, а зачастую вообще их не воспринимало и открыто противилось преобразованиям. Приватизация на местах шла довольно вяло и очень осторожно. При этом в ходе приватизации, проводимой под контролем Советов, во главу угла ставились права и интересы трудовых коллективов.

Во-вторых, еще не сформировался класс буржуазии, т.е. та социальная база, на которую Президент РСФСР мог бы всерьез опираться. Поэтому выход у него был один — под предлогом необходимости активизации реформ получить из рук Верховного Совета дополнительные властные полномочия и с их помощью провести радикальную капитализацию страны, впоследствии, неминуемо войдя в конфликт с парламентом, разрешить проблему Советов в целом, заменив выборные органы на местах единой системой назначаемой исполнительной власти, построенной на основе принципа жесткого вертикального подчинения.

«Дополнительные полномочия» и революция. Задуманное Президенту России удалось реализовать блестяще. На V Съезде народных депутатов РСФСР он выступил с обращением к народу, в котором изложил программу вывода страны из кризиса. Ключевыми пунктами этой программы являлись ускорение темпов приватизации государственной собственности и либерализация цен как важнейшие основы создания механизмов рыночной экономики. В качестве условия для реализации своей программы Президент РСФСР потребовал отказаться от выборов местных органов и дать ему право назначать и снимать глав администраций вплоть до районного уровня. Но главное -- Президенту РСФСР должно было быть позволено законодательствовать, т.е. издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеполитической, инвестиционной, таможенной деятельности, а также по вопросам бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности и т.д.

1 ноября 1991 г. народные депутаты РСФСР, находясь в эйфории от всеобщей демократизации и суверенизации, приняли постановление «О правовом обеспечении экономической реформы»67, предоставившее Президенту РСФСР «особые полномочия» — право в течение года регулировать своими указами практически все вопросы хозяйственной и политической жизни. Постановлением допускалось, что «особополномочный» Указ может противоречить законам. В этом случае Верховный Совет должен в семидневный срок либо подтвердить действие Указа, либо принять его к рассмотрению в качестве законопроекта. Если же он и не подтвердил и не принял указ, то тот автоматически вступает в силу. При этом было установлено, что законы и указы, принятые в обеспечение экономической реформы, подлежат «приоритетному» исполнению, т.е. фактически ставятся выше всего действующего законодательства.

Как уже говорилось, депутаты предоставили Президенту РФ такие невиданные дополнительные полномочия всего на один год — до 1 декабря 1992 г. Но недаром в России прочно утвердилось мнение о том, что нет ничего более постоянного, чем временное. Президент РФ, однажды получив полную свободу действий, вовсе не собирался расставаться с ней. Поскольку эта свобода означала для него главное — практически бесконтрольную, никем и ничем не ограниченную власть.

Необходимо отметить, что, предоставляя Президенту РФ дополнительные полномочия, народные депутаты не просто показали себя недальновидными и неопытными политиками. Они (те, кто голосовал «за») оказались просто легкомысленными и забывчивыми людьми. Ведь еще в феврале 1991 г., когда Ельцин был Председателем Верховного Совета РСФСР, шесть его заместителей68, наиболее тесно работавших с ним, выступили с официальным политическим заявлением и предупредили депутатов о некоторых его личных особенностях. Среди этих особенностей были названы авторитарность, конфронтационность, стремление единолично решать вопросы внутренней и внешней политики, пренебрежение законом и мнением конституционных органов. Были изложены и многие другие факты, которые должны были бы заставить задуматься депутатов. Тем более что заявление «шестерки» прозвучало на всю страну.

Именно наделение Президента РФ «особыми полномочиями» стало точкой отсчета для возникновения в стране двоевластия. Внешне это выглядело как параллельное и противоборствующее существование двух форм правления — президентской и парламентарной республик. Но истинный смысл сложившегося противостояния был гораздо глубже — он состоял в борьбе двух общественных систем, в ходе которой должен быть создан новый класс как социальная основа будущей власти.

Второе двоевластие за столетие. Снова «дымом дымится дорога». Только в отличие от первого двоевластия, существовавшего в условиях полной государственной «распутицы» — без Конституции, сложившейся законодательной системы и даже без четко определенной формы правления, — второе возникло при всех атрибутах государственности. Оно было создано искусственно. С точки зрения права в нем не было никаких хаотичных революционных действий. Это был заранее задуманный, грамотно спланированный и осуществленный полномасштабный государственный переворот.

Воспользовавшись предоставленным ему правом, Президент РФ на деле вышел далеко за его пределы. Беспрерывный поток указов в обход действовавшего законодательства буквально захлестнул правовое поле России. Указами стали не только подменяться законы, но даже вноситься изменения в них. В ряде случаев указы ставились не только выше законов, но и выше самой Конституции.

Указная капитализация. Естественно, что одной из первых стала серия указов, направленных на ускорение и изменение правил приватизации. В обход Верховного Совета69 (правда, с ведома и одобрения его Президиума) уже 29 декабря 1991г. Указом были утверждены «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий»70. Персональная ответственность за реализацию этой программы была возложена на председателей комитетов по госимуществу, а сами комитеты выведены из подчинения Советов. Другим указом одновременно утверждалось семь временных положений, правил, методик и инструкций о порядке проведения приватизации, существенно изменявших этот порядок по сравнению с законом71.

В феврале 1992г. состоялась встреча руководителей Госкомимущества РФ с представителями Союза трудовых коллективов. Представители с мест заявили, что принятая программа приватизации способствует номенклатурному захвату государственной собственности и грубо нарушает права трудовых коллективов. Ее реализация приведет к; распаду трудовых коллективов, обнищанию и люмпенизации большинства населения. Сегодня исключительную прозорливость и правоту этого заявления никто даже не посмеет оспаривать72. Но тогда в своем ответном слове Председатель Госкомимущества А.Б. Чубайс выразился однозначно: «Мы категорические противники коллективной собственности Ни один зарубежный инвестор не вложит деньги в предприятие которым владеет трудовой коллектив. На безвозмездную передачу контрольного пакета акций трудовому коллективу нынешнее правительство не пойдет ни при каких условиях»73.

Не менее показательна история с ваучерной приватизацией. Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» было установлено, что каждый гражданин имеет право получить часть приватизируемой государственной собственности в виде именного приватизационного чека, подлежащего обмену на акции приватизируемых предприятий. Однако Указом «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»74 Президент РФ заменил именные чеки ваучерами на предъявителя, предоставив спекулянтам возможность скупать у малоимущих граждан ваучеры и с их помощью получать контрольные пакеты акций приватизируемых предприятий. Этот Указ Президента РФ, как и большинство указов из «экономической серии», вступил в силу в обход Верховного Совета75.

Еще одним приоритетным направлением в программе капитализации страны являлись земельная реформа и уничтожение коллективных собственников земли — колхозов. Земельный кодекс РСФСР 1991г. допустил право частной собственности на землю, но со значительными ограничениями. Сразу же после принятия Кодекса, 27 декабря 1991г., Президент РСФСР Указом «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы»76, вопреки Конституции РСФСР, наделил правом купли-продажи земли не Советы, а органы исполнительной власти — местную администрацию,

Тем же самым актом предписывалось осуществить принудительную деколлективизацию сельского хозяйства. Вслед за Указом Президента РФ появился целый пакет постановлений Правительства РФ и разъяснений Роскомзема77, в соответствии с которыми колхозы и совхозы до 1 января 1993г. обязаны были реорганизоваться. Для вида в Указе Президента РФ говорилось об упразднении «лежачих» колхозов и совхозов, а на деле был взят курс на полную ликвидацию крупных хозяйств на селе, включая самые современные — ассоциации и агрофирмы. И дело здесь было не в чубайсовском неприятии коллективной собственности вообще — речь шла о переделе земельной собственности.

Немного позже было принято еще несколько указов. Указом Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», вопреки закону, была разрешена приватизация земли вместе с предприятием, позволено приобретать землю для предпринимательской деятельности. Указом Президента РФ от!4июня 1992г. «Об утверждении порядка продажи земельных участков...» в нарушение Земельного кодекса (ст. 7) разрешена продажа земли иностранным гражданам и иностранным организациям. Указ Президента РФ «О продаже за приватизационные чеки жилищного фонда, земельных участков и муниципальной собственности»78 разрешил использовать в незаконной купле-продаже земли незаконное платежное средство -приватизационные чеки-ваучеры.

Такова длинная цепь незаконных актов, направленных на искажение и разрушение конституционных основ и действующих норм земельного законодательства, на формирование класса земельных собственников независимо от их гражданства.

Естественно, Верховный Совет РФ не остался равнодушным к подобному произволу. В заявлении депутатских фракций было заявлено: «Указами Президента Российской Федерации от 25 марта и 14 июня 1992 г. разрешена продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий любым физическим и юридическим лицам, включая иностранные, а также лицам без гражданства. Данное положение противоречит статьям 11 и 12 Конституции Российской Федерации, Действующему земельному законодательству, решениям Съездов Сродных депутатов. Нарушено положение Конституции, согласно которому формы собственности на землю могут быть установлены только Съездом народных депутатов конституционным большинством голосов или всенародным референдумом»79. Постановлением Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. было установлено, что все соглашения, договоры и сделки, нарушающие право собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на землю, недра, имущество государственных предприятий и т.д., являются недействительными. «Все полученное по данным соглашениям, договорам и сделкам в установленном законом порядке взыскивается в доходы соответствующих бюджетов»80.

Как и было задумано, конфронтация с парламентом началась. В России в качестве одного из основных источников права, и в первую очередь права конституционного, надолго утвердился президентский указ. Едва ли не третья часть указов содержала положения, противоречившие Конституции РСФСР и действующему законодательству. Именно поэтому их с горькой иронией стали называть новой разновидностью правовых актов — актами «правозаменительными». Противозаконность указов обосновывалась «деловой» или «политической» целесообразностью. Еще один «новый-старый» источник права, такой же, как «революционное правосознание» первых лет Советской власти.

Борьба с Советами. Все, что происходило дальше, было с гениальной прозорливостью предусмотрено В.И. Лениным еще в 1917 г. при анализе первого двоевластия. «Не подлежит ни малейшему сомнению, что долго продержаться такой «переплет» (двоевластие. — Е.Л.) не в состоянии. Двух властей в государстве быть не может. Одна из них должна сойти на нет, и вся буржуазия российская уже работает изо всех сил, всяческими способами, повсюду над устранением и обессилением, сведением на нет Советов, над созданием единовластия буржуазии»81.

Ослабив влияние Советов на процесс капитализации страны, 14 мая 1992 г. на пресс-конференции РДДР было прямо объявлено о начале борьбы с «двоевластием». «Советы себя изжили и становятся тормозом реформ» (В. Боксер). «Нужно решить вопрос о власти, покончив с двоевластием» (Г. Попов)82. Началась активная травля Съезда и Советов в средствах массовой информации. «Распустить Съезд народных депутатов и Верховный Совет и создать вместо них Учредительное собрание» — подобные заявления едва ли не ежедневно раздаются с газетных страниц и экранов телевизоров. Людям вбивали в голову, что какое-либо ограничение прав Президента РФ повлечет неизбежный крах реформ и немедленный развал государства.

Но просто так, «одним махом» упразднить Советы было невозможно. Это привело бы к стихийному противодействию и неуправляемости территорий. Для этого сначала необходимо было выстроить альтернативную им систему управления на местах -создать местное двоевластие для последующего установления единовластия.

Еще 21 августа 1991 г. под предлогом борьбы с «государственным переворотом» Б.Н. Ельцин, выступив на чрезвычайной сессии Верховного Совета РСФСР, сказал: «Я подписал решение о том, что исполнительная власть сейчас на местах будет осуществляться администрацией исполнительной власти. Если бы вы поддержали, то до всенародных выборов этих руководителей администрации исполнительной власти назначил бы Президент». На голосование вопрос поставлен не был, но зал поаплодировал предложению83. Буквально на следующий же день «решение» Верховного Совета РСФСР было оформлено Указом Президента «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»84. Во-первых, этим документом Президент РСФСР наделил себя правом назначать и освобождать от должности глав администраций краев и областей. Во-вторых, он установил, что «с момента назначения на должность главы администрации прекращаются полномочия исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов», а главы администраций являются их правопреемниками. В-третьих, «в целях координации деятельности органов исполнительной власти» вводился институт представителей Президента на местах.

Так были упразднены коллегиальные, избираемые Советами областные (краевые) исполнительно-распорядительные органы и заменены на должностных лиц, фактически подчиненных Президенту РСФСР и зависимых от него. Как ни пытались потом Верховный Совет и Съезд восстановить выборность глав администрации, сделать это им так и не удалось85. Они смогли добиться лишь того, что кандидатуры, выдвигаемые на должность главы администрации, согласовывались с соответствующими Советами86.

Последним бастионом народовластия остались администрации органов местного самоуправления, выборность и подотчетность которых местным Советам была предусмотрена Законом РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» во всех его редакциях87. Однако 7 августа 1992 г. Президент РСФСР принимает Указ «О дисциплинарной ответственности глав администраций»88, в котором применение мер дисциплинарного взыскания, включая освобождение от должности, предусматривается для администраций всех уровней вплоть до сельских и поселковых. Причем меры эти применяются в основном по представлению представителей Президента РСФСР на местах. Управа на непокорных была найдена: пусть себе выбирают, но освободить их от должности не представляло теперь никакого труда.

Как уже говорилось, Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» (п. 5) был введен институт представителей Президента. Тогда же, в августе 1991 г., было принято Временное положение о представителях Президента РСФСР89. VI Съезд народных депутатов Российской Федерации рекомендовал Президенту упразднить этот институт. Тем не менее 15 июля 1992 г, принимается уже не временное, а постоянное, и указом, а не распоряжением Положение «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»90. К этому времени представители Президента РФ были назначены в 39 из 49 областей и во всех краях Российской Федерации91. Еще через полгода, 5 февраля 1993г., было принято новое Положение о представителях Президента РФ92, в котором они наделялись правом вносить предложения по назначению и освобождению от должности не только глав администраций, но и руководителей -территориальных служб федеральных органов исполнительной власти. Этим же положением была усилена зависимость представителей: при неисполнении «отдельных поручений Президента» они освобождались от должности. В целом введение института представителей Президента РФ неимоверно усилило исполнительную вертикаль власти и создало реально управляемую из центра систему властных органов на местах, альтернативную Советам.

Законодательная деятельность Верховного Совета России (1992—1993). Тем временем Съезд и Верховный Совет продолжали законодательствовать с огромной интенсивностью. С декабря 1991 г. по сентябрь 1993 г. они приняли 240 законов (из них 100 законов об изменениях и дополнениях). Четырежды вносились изменения и дополнения в Конституцию. Около 40 законов содержали нормы государственного права. Был принят ряд статутных законов: «О Прокуратуре Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «О федеральных органах государственной безопасности», «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации»93. Законами РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», дополнениями в Закон РФ «О местном самоуправлении» усиливалось (насколько это было возможно) положение Советов по отношению к администрации. Подтверждалась подотчетность исполнительных органов Советам и возможность контроля вторых за актами первых94.

Самое большое число законов было направлено на совершенствование правового регулирования статуса личности. Это Законы РФ «О средствах массовой информации», «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «Об образовании», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», «О воинской обязанности и военной службе», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан», «О государственной тайне»95 и др.

Немало проблем в период двоевластия возникло в области национально-государственного устройства страны. Конфронтационная политика центра привела к усилению центробежных процессов внутри России. Всего двух голосов не хватило в Верховном Совете Карельской ССР при голосовании вопроса о выходе республики из состава РСФСР. Причем опросы показали, что при 10% жителей коренной национальности в общей численности населения республики за выход выступают 35%.

Население Татарстана на референдуме с небольшим перевесом голосов проголосовало за создание суверенного демократического государства — субъекта международного права96. В вихре политических страстей никто всерьез не обратил внимания на то, что федерация в России превратилась из конституционной в договорно-конституционную. Причем все произошло чрезвычайно просто. 10 апреля 1992г., заслушав сообщение Президента РФ, VI Съезд народных депутатов постановил: одобрить подписанный 31 марта 1992г. Федеративный договор и включить его как составную часть в Конституцию Российской Федерации97. Таким образом Съезд добровольно отказался от немалой части своей власти, в первую очередь от права в одностороннем порядке решать вопросы совместной компетенции. Но даже в изменившихся условиях российское руководство не смогло наладить взаимоотношения с регионами.

В сентябре 1992 г. в Чебоксарах прошло совещание с участием представителей субъектов федерации. На нем в адрес цетра было высказано немало претензий. Их лейтмотивом было противоречие ряда актов Президента РФ и Правительства РФ содержанию федеративных договоров. Это Б.Н. Ельцин признал. Однако сообщил, что не станет мириться с «партизанскими методами» регионов, не позволит перейти на одноканальную налоговую систему, «которая способна развалить федеральный бюджет» и «представляет реальную угрозу российской государственности»98.

Как тут не вспомнить, что именно Б,Н. Ельцин во времена борьбы с Союзом ССР был инициатором и самым активным проводником в жизнь одностороннего перехода России на одноканальную систему налогообложения. Именно он требовал закрепления этой системы в Союзном договоре. Бумеранг, брошенный российским Президентом в Союз, по неумолимому закону бумеранга вернулся к хозяину.

Естественно, Съезду и Верховному Совету Российской Федерации приходилось разрешать возникавшие проблемы. Был принят Закон РФ «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской федерации», ст. 3 которого запрещала самовольный захват территорий и изменение границ. Также были приняты законы «О Государственной границе Российской Федерации», «Об основах бюджетных прав и прав по использованию внебюджетных фондов...» субъектов федерации и органов местного самоуправления, «О закрытом административно-территориальном образовании», «О статусе столицы»99 и др. Законами «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации» и «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» фиксировался процесс дальнейшей суверенизации и территориального передела100.

Противостояние. Противостояние между Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с одной стороны, и Президентом России с руководимым им Правительством РФ — с другой, обострялось. Один за другим выходили указы, противоречащие законам и Конституции РФ. Но сами законы никто не отменял, они продолжали действовать. Действовала и статья Конституции РФ, согласно которой законы имели высшую юридическую силу. В результате сложилась двойная система законодательства — правовая основа двоевластия.

Как и предполагалось, VII Съезд народных депутатов РФ отказал Президенту России в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, т.е. прежде всего в праве творить указной произвол. Съезд также внес изменения в Конституцию, которые наряду с закреплением меняющихся общественных отношений101 были направлены на усиление позицийвысших представительных органов власти по отношению к Президенту и Правительству.

При учреждении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции устанавливалось, что правительство — это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. В соответствии с конституционной поправкой от 9 декабря 1992г. Правительство РФ становилось подотчетным Съезду народных депутатов, Верховному Совету и только в последнюю очередь — Президенту Российской Федерации. Увеличилось количество членов правительства, на назначение которых Президент РФ должен был получать «добро» Верховного Совета России. Помимо этого Правительство вновь наделялось «отобранным» у него в мае 1991 г. правом законодательной инициативы.

Верховному Совету России было также предоставлено право на основании заключений Конституционного Суда отменять не только указы, но и распоряжения Президента РФ. Более того, действие этих актов могло быть приостановлено до разрешения спора об их конституционности (п. 19 ст. 109).

Помимо этого, начиная всерьез осознавать нацеленность президентской политики на упразднение Советов снизу доверху, депутаты усилили конституционную норму о том, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 121⁶). Эта норма была дополнена буквально несколькими словами: «в противном случае они (полномочия. — Е.Л.) прекращаются автоматически»102, и именно эта поправка «сработала» в роковые дни сентября—октября 1993 г.

Съезд также принял Закон РФ «О защите конституционных органов власти в Российской Федерации»103. В этом Законе было четко установлено, что «присвоение или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской федерации, является незаконным, а органы, присвоившие полномочия конституционных органов, подлежат роспуску». Закон также ввел уголовную ответственность за призывы к насильственному изменению конституционного строя или захвату власти и за воспрепятствование деятельности конституционных органов власти.

9 ноября 1992г. Президент РФ выдвинул кандидатуру исполняющего обязанности Председателя Правительства Е.Т. Гайдара на утверждение Съезда. Съезд кандидатуру «провалил» 467 голосами «за» и 486 — «против»104. Причины для такого результата голосования были более чем вескими. В Постановлении от 9 октября, принятом по результатам доклада Гайдара, Верховный Совет признал социально-экономическую ситуацию в Российской Федерации критической, а работу правительства неудовлетворительной105.

Несмотря на это, видимо, в «пику» Съезду Указом Президента РФ от 15 декабря 1992 г. Е.Т. Гайдар был освобожден от своей должности по уникальному для трудового и конституционного права основанию — «по его просьбе»106. Больше подобных случаев не было. На практике появления «ответственного правительства» не произошло. Просто при неутверждении членов правительства предложенная и не получившая поддержки депутатов кандидатура спокойно продолжала функционировать в качестве «и.о.». Президента РФ вовсе не заботили подобные формальные неувязки и тем более не ставили в тупик. Более того, он активно продолжал регулировать общественные отношения своими указами и не вносить ни их, ни законопроекты в парламент. Дополнительных полномочий уже нет, но Б.Н. Ельцин ими активно пользуется.

В тот же день, 9 декабря, Съезд принял Постановление «О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Российской Федерации»107, из которого было ясно, что Съезд вряд ли пойдет на значительные уступки Президенту РФ и согласится на конституционное закрепление двоевластия. Как считает С.А. Авакьян, именно это впоследствии привело к трагической развязке в октябре 1993 r.108 Думается, однако, что это не совсем так.

Еще в 1991 г. на V Съезде народных депутатов Российской Федерации Президент РФ бросил в адрес Конституции ряд тяжких обвинений: «Двусмысленность Конституции сохраняет почву для всякого рода преступных альтернатив по августовскому варианту. Она стимулирует политический хаос и неразбериху, снижает доверие к государству... уродует правовую базу нашего общества, закладывает мину замедленного действия под строительство правового государства»109. Причем юристы наивно полагали, что в подобном заявлении есть доля истины, поскольку одна-единственная статья Конституции действительно противоречила ей в целом и «вносила в нее хаос и неразбериху». Дело и том, что провозглашенный принцип разделения властей никак не вписывался в модель советской формы правления, предполагавшей безусловное верховенство представительных органов над органами исполнительными.

Но мы тогда действительно были наивны. Причина такого отношения к Конституции, оказывается, состояла совсем в другом. Об этом (правда, много позже) мы узнали из кандидатской диссертации одного из ближайших соратников Президента А.А. Котенкова. По его мнению, «предпосылки конституционного кризиса 1993 г. имели не только и не столько политический мотив, сколько носили изначально конституционно-правовой и формально-юридический характер». В качестве аргумента, подтверждающего этот тезис, автор приводил несопоставимость ст. 121¹ и 124 Основного Закона России, первая из которых устанавливала, что Президент является высшим должностным лицом государства, а вторая закрепляла в качестве высшего органа государственной власти Съезд народных депутатов110.

Правда, на беду Котенкова-ученого, никакой правовой коллизии именно с учетом принципа разделения властей в этих нормах не присутствовало. Он лишь еще раз доказал, что речь шла о главном вопросе для всякой революции и всякого государства — о власти. «Кризисное состояние конституционной законности, — говорилось в Послании Конституционного Суда Верховному Совету 5 марта 1993 г., — вызвано не столько несовершенством самой Конституции, сколько игнорированием ее положений государственными властями и их представителями»111.

Хорошо подготовившись и укрепив свои позиции на местах, Президент РФ приступил к заключительному акту своего политического спектакля — окончательному захвату власти. Для этого требовалось любой ценой упразднить Съезд и Верховный Совет и принять Конституцию «под себя».

Артподготовка. Естественно, что Президент РФ не одобрил решений VII Съезда народных депутатов, лишившего его дополнительных полномочий, 10 декабря в нарушение Регламента сразу после начала заседания Съезда он взял слово и выступил с Обращением к гражданам России и ко всем избирателям, в котором обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент также потребовал назначения референдума со следующей формулировкой: «Кому вы поручаете вывод страны из кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?»112

После этого, призвав своих сторонников последовать за ним, Президент демонстративно покинул Съезд. Прямая трансляция Съезда была прекращена. На Красную площадь прибыла колонна грузовиков и в сопровождении патрульных машин начала курсирование вокруг Кремля. Впоследствии выяснилось, что эта акция была подготовлена еще накануне мэрией Москвы. Но Съезд устоял. Несмотря на ушедших за Президентом депутатов, кворум для продолжения заседания был.

Эту акцию главы государства считают первой попыткой переворота113, хотя на самом деле все это было просто провокацией. Удалившись в свои кремлевские апартаменты, Президент с волнением наблюдал за работой Съезда по внутренней трансляции. Ждал ответного хода: отстранение? Импичмент? Приостановление полномочий? На этот случай был уже спланирован силовой вариант (имелся проект Указа «О порядке функционирования органов государственной власти в переходный период») 114, Но Президент напрасно волновался. Видимо, просто плохо знал депутатов. Не прошло и суток, как они прибежали с поклонами и извинениями115.

Игра в референдум. Разогнать Съезд и принять Конституцию «под себя»… Вряд ли Президент РФ всерьез задумывался о легитимности намечаемых действий. Это слово — не из его лексикона. Но такие термины, как «захват» «свержение» и «переворот», ему были известны хорошо. Президент России понимал, что количество подобных событий в стране за последние годы (осуществленных под его непосредственным, но тщательно скрываемым руководством) приближается к черте, грозящей общественным взрывом. С наименьшими потерями для его имиджа цель могла быть достигнута лишь при наличии «народного мандата доверия». Отсюда и возникла идея референдума. Причем его формулировка была даже не так важна. Как сформулировать и — главное — подсчитать результаты — на это специалистов хватало. Б.Н. Ельцину была жизненно необходима мощная политическая дубинка, полученная из рук избирателей.

С.М. Шахрай говорил, что результаты голосования при любом его исходе имеют для Президента России лишь морально-рекомендательное значение. Не получив доверия, он может вовсе не подавать в отставку. Если же доверие будет получено, то тогда Президент введет в действие новую Конституцию, своей властью определит судьбу представительных органов и на неопределенное время останется единственным и непререкаемым правителем116.

Именно поэтому саму историю с назначением апрельского референдума 1993 г. подробно анализировать с точки зрения права не представляется целесообразным. Тем более что написано об этом немало117. Достаточно сказать, что с декабря по март одних только формулировок референдума было не менее пяти, начиная с уже упоминавшейся: «Кому вы поручаете вывод страны из кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?»

Потом на всенародное голосование предлагалось вынести основные положения новой Конституции. Третий (президентский) вариант включал в себя четыре вопроса: 1) согласны ли Вы с тем, чтобы Российская Федерация была президентской республикой? 2) Согласны ли Вы с тем, чтобы высшим законодательным органом Российской Федерации был двухпалатный парламент? 3) Согласны ли Вы с тем, что новая Конституция должна быть принята Конституционным собранием, представляющим многонациональный народ Российской Федерации? 4) Согласны ли Вы с тем, что каждый гражданин Российской Федерации вправе владеть, пользоваться и распоряжаться землей в качестве собственника? После этого Президент пытался поставить на голосование вопросы о доверии самому себе и об одобрении проектов новой Конституции и Закона о выборах в федеральный парламент.

Окончательный вариант, утвержденный IX внеочередным Съездом, тоже состоял из четырех вопросов, которые, как известно, звучали следующим образом: 1) доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину? 2) Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992г.? 3) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента российской Федерации? 4) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?118 В народе (с подачи программы «Времечко») содержание референдума свелось к одному четверостишию:

Коль негодный Президент,
Говори: «НЕТ - НЕТ - ДА – НЕТ».
Коли спикер — ерунда,
Говори: «ДА - ДА - НЕТ - ДА».

Чехарда с формулировками вопросов референдума еще раз доказывает, что никакой особой нужды в нем не было. В Постановлении VIII Съезда от 13 Марта 1993 г. «О всероссийском референдуме» было прямо сказано: «Принимая во внимание, что проведение всероссийских референдумов в настоящее время может повлечь за собой опасные последствия для государственной и территориальной целостности Российской Федерации, учитывая несовершенство законодательной базы для проведения всероссийских референдумов и неоднозначность юридической интерпретации его результатов», Съезд постановляет: «считать в настоящее время нецелесообразным проведение всероссийского референдума»119. Внешне референдум являлся предметом торга и поводом для взаимного шантажа в выяснении непростых отношений между Президентом и Съездом. На самом же деле, с точки зрения целей и задач Президента, у референдума была своя специальная политическая роль.

Несмотря на четкую установку Съезда о нецелесообразности проведения референдума, 25 апреля 1993г. он все же был проведен. Почему? Потому что в период между Съездом 1993 г. и референдумом произошла вторая попытка государственного переворота.

20 марта 1993 г. Президент выступил с очередным обращением «К гражданам России». В нем он публично заявил о том, что «подписал указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти» (далее — ОПУС) и что в соответствии с этим Указом «не имеют силы любые решения органов власти и должностных лиц, которые направлены на отмену или приостановление указов и распоряжений Президента»120. Естественно, что ОПУС по сути от начала до конца противоречил действовавшей Конституции121.

Так же естественно, что Верховный Совет расценил ОПУС как попытку установления авторитарной диктатуры122, а Конституционный Суд в своем заключении по запросу Верховного Совета обнаружил «в действиях и решениях Президента» девять несоответствий Конституции123. По мнению многих ученых, данное заключение было переломным моментом в деятельности Конституционного Суда. Выступая до этого вечным посредником в улаживании конфликтов между Президентом и парламентом, он на сей раз подступил к той границе, за которой на Руси испокон веку определялось: или наверняка становиться подлецом, или службу лучше оставить124. Тем не менее в средствах массовой информации началась беспрецедентная травля, буквально моральное уничтожение Конституционного Суда125.

Тем не менее, в итоге ОПУС так и не был официально опубликован. В него срочно были внесены коррективы, существенно отличавшие текст от заявленного ранее. На свет появился новый, доселе неведомый источник государственного права — озвученный автором, опротестованный Конституционным Судом, но неподписанный и неопубликованный нормативный акт. Появился и новый Указ Президента РФ «О деятельности исполнительных органов власти до преодоления кризиса власти»126. Этим Указом Президент России все же назначил референдум на 25 апреля 1993г., хотя в соответствии с действовавшим законодательством не имел на это никакого права.

Срочно собравшийся, возмущенный до предела IX внеочередной Съезд народных депутатов поставил вопрос об отрешении от должности Президента РФ и об отзыве Председателя Верховного Совета Р.И. Хасбулатова. Однако оба предложения не набрали необходимого числа голосов127. Во избежание еще большего углубления конфронтации 29 марта Съезд принял Постановление «О всенародном референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума»128.

С принятием постановления сразу же возникла проблема: считать ли вопросы референдума имеющими конституционное значение, поскольку Конституция не предусматривала досрочного прекращения полномочий и перевыборов Президента и парламента на основании референдума, А следовательно, положительные ответы на третий и четвертый вопросы вносили бы в нее изменения и дополнения. Поэтому Конституционный Суд, отвечая на запрос группы народных депутатов, постановил, что результаты референдума по этим вопросам будут подсчитываться не от числа участвующих, а от общего списочного числа избирателей129.

Референдум 25 апреля 1993 г. состоялся. Естественно, что по первым двум вопросам решение было принято положительное, а по третьему и четвертому — отрицательное130. Вот уж воистину неважно, как проголосуют, важно, как посчитают: первые два вопроса набрали соответственно только 37,7 и 34% голосов от общего списочного числа избирателей131.

Государственный переворот. Интересен такой факт: в свое время Президент Чечни. Д. Дудаев направил Президенту Б.Н. Ельцину письмо, в котором, основываясь на собственном опыте, советовал разогнать Верховный Совет и подробно расписывал, как в данном случае предупредить выступление областей и казачества в защиту парламента132.

Неизвестно, воспользовался ли Ельцин советами своего чеченского коллеги. Зато доподлинно и широко известно, что 21 сентября 1993 г. Президент РФ издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым он распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет, приостановил действие Основного Закона страны, назначил референдум по проекту Конституции и выборы в новый, никому неведомый и неконституированный федеральный парламент под названием Федеральное Собрание.